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【反洗錢動態(tài)】全力推動反洗錢工作向縱深發(fā)展
2020-10-12
反洗錢傳統(tǒng)上是立足于金融系統(tǒng)對犯罪分子掩飾、隱瞞犯罪所得進(jìn)行預(yù)防和打擊的工作體系，但隨著國際國內(nèi)形勢的發(fā)展，反洗錢已經(jīng)超出了預(yù)防和打擊洗錢犯罪的范疇，在完善國家治理、維護金融安全和促進(jìn)改革開放中發(fā)揮著日益重要的作用。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十四次會議審議通過《關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》（以下簡稱《三反意見》），明確指出反洗錢是建設(shè)中國特色社會主義法治體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、維護經(jīng)濟社會安全穩(wěn)定的重要保障，是參與全球治理體系、擴大金融業(yè)雙向開放的重要手段。
自2007年《反洗錢法》實施以來，我國反洗錢制度體系建設(shè)取得重要進(jìn)展，工作成效明顯，與國際通行標(biāo)準(zhǔn)基本保持一致。但同時也要看到，相關(guān)領(lǐng)域仍然存在一些突出矛盾和問題，主要是法律制度尚不夠完善、協(xié)調(diào)合作機制仍不夠順暢、打擊洗錢犯罪尚不夠有力、反洗錢義務(wù)機構(gòu)履職能力不足等，需要我們不斷加強反洗錢制度體系建設(shè)，推進(jìn)我國反洗錢事業(yè)向縱深發(fā)展。
反洗錢制度體系建設(shè)取得長足進(jìn)步
反洗錢法律體系不斷健全。2007年實施的《反洗錢法》明確了反洗錢的概念、部門職責(zé)、反洗錢義務(wù)、反洗錢調(diào)查和國際合作等內(nèi)容，基本建立起了反洗錢制度框架。2015年頒布《反恐怖主義法》，規(guī)定反恐怖融資監(jiān)管職責(zé)、涉恐資產(chǎn)凍結(jié)義務(wù)、反恐怖融資國際合作等內(nèi)容。1997年修訂《刑法》時增加了洗錢罪，履行了我國加入一系列國際公約的義務(wù)。此后根據(jù)打擊洗錢和恐怖主義犯罪工作需要，先后5次修訂洗錢和資助恐怖活動犯罪的有關(guān)條款，逐步完善洗錢和恐怖融資犯罪適用范圍。最高人民法院先后出臺了3個相關(guān)的司法解釋，進(jìn)一步明確洗錢案件審理中的法律適用問題，完善了反洗錢刑事法律體系。
反洗錢工作協(xié)調(diào)機制不斷完善。由于反洗錢工作涉及行政、監(jiān)管、執(zhí)法、司法和國際合作等多個領(lǐng)域，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立反洗錢工作部際聯(lián)席會議（以下簡稱“聯(lián)席會議”），指導(dǎo)全國反洗錢工作，規(guī)劃國家反洗錢的重要方針、政策，制定國家反洗錢國際合作的政策措施，協(xié)調(diào)各部門、動員全社會開展反洗錢工作。2003年，人民銀行開始承擔(dān)組織協(xié)調(diào)國家反洗錢工作職責(zé)，牽頭負(fù)責(zé)聯(lián)席會議工作，形成了“人民銀行牽頭、各成員單位分工負(fù)責(zé)”的反洗錢工作協(xié)調(diào)機制。截至2019年底，聯(lián)席會議已經(jīng)召開十次工作會議，對反洗錢工作的一系列重大問題進(jìn)行了研究、協(xié)調(diào)和部署。近年來，在聯(lián)席會議框架下，人民銀行牽頭起草了《三反意見》，完成了反洗錢監(jiān)管體制機制的頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，組織、協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)籌推進(jìn)我國反洗錢工作。
反洗錢預(yù)防體系基本建成。人民銀行單獨或會同金融監(jiān)管部門，先后制定并發(fā)布了《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》等規(guī)章和規(guī)范性文件，落實金融機構(gòu)客戶身份識別、大額和可疑交易報告、客戶身份資料和交易記錄保存等反洗錢義務(wù)。金融機構(gòu)普遍建立反洗錢內(nèi)部控制制度，不斷提高反洗錢合規(guī)和風(fēng)險管理水平。人民銀行設(shè)立中國反洗錢監(jiān)測分析中心，接收、分析義務(wù)機構(gòu)報送的大額和可疑交易信息。人民銀行和金融監(jiān)管部門建立健全反洗錢監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，按照風(fēng)險為本工作理念，通過監(jiān)督檢查等多種形式督促金融機構(gòu)履行反洗錢義務(wù)，形成了較為系統(tǒng)的反洗錢預(yù)防體系。近年來，反洗錢強監(jiān)管的態(tài)勢逐步形成，2019年，人民銀行系統(tǒng)反洗錢部門共檢查義務(wù)機構(gòu)1744家，針對違反《反洗錢法》規(guī)定的行為，依法處罰機構(gòu)525家，罰款2.02億元；處罰個人838人，罰款1341萬元；罰款金額合計約2.15億元，同比增長14%。
打擊洗錢犯罪成效日益顯著。金融機構(gòu)等通過持續(xù)反洗錢資金監(jiān)測，將涉嫌洗錢等違法犯罪活動的可疑交易上報人民銀行，人民銀行經(jīng)過分析或調(diào)查后將案件線索移送給公安機關(guān)及其他偵查機關(guān)，同時根據(jù)偵查機關(guān)的請求開展資金分析和協(xié)助調(diào)查，從而構(gòu)成了監(jiān)測和打擊洗錢及相關(guān)犯罪的完整體系。2011年以來，金融機構(gòu)可疑交易報送質(zhì)量不斷提高，提供的有價值犯罪線索不斷增多。反洗錢資金監(jiān)測和調(diào)查在打擊犯罪中發(fā)揮了重要作用，廣泛涉及貪污賄賂、恐怖融資、地下錢莊、毒品、非法集資、電信詐騙以及金融詐騙等犯罪類型，在反腐敗國際追贓追逃工作、全國掃黑除惡專項斗爭、打擊利用離岸公司和地下錢莊轉(zhuǎn)移贓款專項行動、打擊騙取出口退稅和虛開增值稅發(fā)票專項工作等專項行動中發(fā)揮了重要作用。以2019年為例，人民銀行各分支機構(gòu)全年配合協(xié)助調(diào)查涉黑涉惡案件447起、涉嫌腐敗案件1902起，對外移送地下錢莊線索1190起、協(xié)助調(diào)查地下錢莊案件1044起，對外提供涉稅線索395起（批次）、協(xié)助調(diào)查涉稅案件524起。
反洗錢國際合作不斷深化。2019年7月，中國正式擔(dān)任國際反洗錢組織——金融行動特別工作組（FATF）主席，此前先后擔(dān)任亞太反洗錢組織（APG）聯(lián)合主席、歐亞反洗錢和反恐怖融資組織（EAG）主席，積極選派代表出任反洗錢國際組織多個重要崗位職務(wù)，積極參與國際反洗錢治理。中國先后派員參與對俄羅斯、韓國、丹麥、巴基斯坦等10個國家的反洗錢國際評估工作，成為國際反洗錢組織的重要支持力量。中國不斷加強反洗錢雙邊合作，與阿根廷、俄羅斯、澳大利亞等多個國家和地區(qū)建立反洗錢監(jiān)管合作機制，與56個國家和地區(qū)簽署金融情報交流合作備忘錄，反洗錢“朋友圈”不斷擴大。
2018年，F(xiàn)ATF對我國反洗錢制度及執(zhí)行有效性進(jìn)行了全面評估，人民銀行會同各部門共同努力，面對極端嚴(yán)峻的國際形勢，攻堅克難，最終成功通過反洗錢國際評估。這次全面的“外部體檢”從專業(yè)角度認(rèn)可了近年來中國在反洗錢工作方面取得的積極進(jìn)展，認(rèn)為中國的反洗錢體系具備良好基礎(chǔ)，同時也指出存在一些問題需要改進(jìn)。
新時代對反洗錢工作提出新的要求
一是推進(jìn)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對反洗錢工作提出了更高的要求。黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)?！度匆庖姟访鞔_了反洗錢是國家治理體系的重要內(nèi)容。一方面，反洗錢工作通過客戶身份識別與盡職調(diào)查制度提高了市場主體進(jìn)入金融體系的透明度，維護了市場主體及其交易的真實性、規(guī)范性，促進(jìn)市場主體之間的信息對稱和互信，為國家的產(chǎn)業(yè)政策、監(jiān)督管理等打下了堅實的基礎(chǔ)，也有助于遏制虛假開戶、空殼公司、層層嵌套等金融亂象；另一方面，反洗錢大額和可疑交易報告是監(jiān)測異常資金流動的有效手段，結(jié)合銀行客戶和交易資料，可以發(fā)現(xiàn)、追蹤并震懾各種涉及資金交易的違法犯罪行為，從而促進(jìn)市場主體誠實合法經(jīng)營。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要進(jìn)一步提高反洗錢工作水平，不斷提高市場透明度，促進(jìn)社會誠信，降低治理成本，從而優(yōu)化營商環(huán)境，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。
二是防控金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)要求充分發(fā)揮反洗錢工作作用。習(xí)近平總書記指出，“防范化解金融風(fēng)險是金融工作的根本性任務(wù)，要做到管住人、看住錢、扎牢制度防火墻”，要“使所有資金流動都置于金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督視野之內(nèi)”。當(dāng)今社會經(jīng)濟金融活動須臾離不開“錢”，無論是違法犯罪活動、還是非法金融活動都與資金密切相關(guān)，“錢”要么是其目的，要么是其工具。當(dāng)前的金融亂象能夠生存、活動的基礎(chǔ)是“錢”，目標(biāo)也是“錢”，只有抓住資金流向才能抓住金融亂象的根本。新時代的反洗錢工作要圍繞“追蹤資金”的理念向縱深發(fā)展，通過構(gòu)建金融系統(tǒng)預(yù)防體系、完善洗錢風(fēng)險管控制度、穿透監(jiān)測異常資金流動、打擊違法資金活動等手段，發(fā)揮反洗錢在防控金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)中事前預(yù)警、事中監(jiān)測和事后追蹤作用。
三是擴大金融業(yè)雙向開放、參與全球治理要求全面提高反洗錢工作水平。目前，國際社會已建立了一套完整的反洗錢標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行機制，涉及內(nèi)容從反洗錢向反恐怖融資、防大規(guī)模殺傷性武器擴散融資不斷擴展，對我國反洗錢工作提出了更高要求。一方面，隨著金融業(yè)對外開放，在人民幣國際化、資本項目放開等改革政策推進(jìn)過程中，需要防范國際熱錢流動、非法資金跨境轉(zhuǎn)移等對我國經(jīng)濟安全、金融穩(wěn)定產(chǎn)生的沖擊，需要反洗錢工作進(jìn)一步發(fā)揮在跨境資金監(jiān)測和分析中的作用，成為摸清底數(shù)、掌握流量、發(fā)現(xiàn)異常的有力工具，為金融業(yè)雙向開放保駕護航；另一方面，我們也要認(rèn)識到，在加強反洗錢成為國際社會共識的今天，我國金融機構(gòu)能否建立完備有效的反洗錢內(nèi)控治理制度直接影響金融機構(gòu)在全球市場的參與度和競爭力，也影響中國在國際金融治理體系中的話語權(quán)。黨的十九屆四中全會提出，要“堅持獨立自主和對外開放相統(tǒng)一，積極參與全球治理，為構(gòu)建人類命運共同體不斷作出貢獻(xiàn)”。我們參與全球治理、推動構(gòu)建人類命運共同體，都需要全面提升自身反洗錢工作水平，深度參與國際反洗錢規(guī)則制定，在為全球治理貢獻(xiàn)“中國智慧”和“中國方案”的同時，服務(wù)于我國改革開放工作大局。
進(jìn)一步強化反洗錢制度體系建設(shè)
在法律制度方面，要加快《反洗錢法》修訂進(jìn)程，為進(jìn)一步強化反洗錢制度奠定堅實的法律基礎(chǔ)?！斗聪村X法》實施十三年來，我國反洗錢工作形勢發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)行條款存在洗錢上游犯罪狹窄、監(jiān)管處罰規(guī)定粗略、個人反洗錢義務(wù)缺失、受益所有人制度空白、特定非金融行業(yè)反洗錢制度不明確等問題，嚴(yán)重制約了反洗錢工作的有效實施。《反洗錢法》是反洗錢制度建設(shè)的法治基礎(chǔ)，事關(guān)反洗錢制度建設(shè)的根本，是反洗錢工作的“牛鼻子”。人民銀行以問題為導(dǎo)向，按照早入手、早謀劃、早啟動的思路，對《反洗錢法》修訂的重要問題開展了一系列專題研究，起草完成了《反洗錢法》修訂草案并正在向有關(guān)部門征求意見。下一步，人民銀行將會同各部門盡快完善草案，向社會公眾征求意見后爭取早日提交審議。
在工作機制方面，人民銀行將在國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮聯(lián)席會議牽頭單位作用，深化推進(jìn)反洗錢工作協(xié)調(diào)機制。聯(lián)席會議成立以來取得積極工作進(jìn)展，但仍存在不少突出問題，如協(xié)調(diào)層級不高、力度不強、缺乏執(zhí)行跟蹤機制等。2019年9月，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會第八次會議專題研究了加強反洗錢工作，決定對反洗錢領(lǐng)域重要工作予以定期指導(dǎo)，將反洗錢工作納入國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會議事日程。隨后，人民銀行組織召開第十次反洗錢工作部際聯(lián)席會議，傳達(dá)中央領(lǐng)導(dǎo)指示批示精神，各單位對加強反洗錢工作形成了高度一致，初步形成了齊抓共管的良好勢頭。下一步，人民銀行將進(jìn)一步發(fā)揮牽頭作用，系統(tǒng)性、針對性統(tǒng)籌各單位不斷加強反洗錢工作，在“人民銀行牽頭、各成員單位分工負(fù)責(zé)”的框架下進(jìn)一步落實成員單位主體責(zé)任。
在加強預(yù)防措施方面，人民銀行將與金融監(jiān)管部門、行業(yè)主管部門加強配合，切實提高義務(wù)機構(gòu)反洗錢工作水平，構(gòu)建全面有效的反洗錢預(yù)防體系。我國金融業(yè)已經(jīng)參照國際標(biāo)準(zhǔn)建立了反洗錢合規(guī)和風(fēng)險管理體系，但是，金融機構(gòu)的反洗錢合規(guī)水平仍然不高，反洗錢風(fēng)險管理水平較弱，不同金融機構(gòu)水平差距較大。實踐中，金融機構(gòu)對洗錢風(fēng)險認(rèn)識不夠深入，還不能有效按照風(fēng)險為本的原則對不同風(fēng)險情形采取相應(yīng)的措施。同時，我們對房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)、會計師等特定非金融行業(yè)的反洗錢監(jiān)管尚處于起步階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國際標(biāo)準(zhǔn)要求。這些不足嚴(yán)重制約了反洗錢預(yù)防體系在打擊犯罪、維護國家安全、推動社會治理、參與國際競爭等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。下一步，人民銀行將加強與金融監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)配合，繼續(xù)保持強監(jiān)管的勢頭不放松，督促金融機構(gòu)切實提高反洗錢合規(guī)水平和風(fēng)險管理能力。同時，特定非金融行業(yè)主管部門要切實承擔(dān)起各自行業(yè)的反洗錢監(jiān)管職責(zé)，在做好本行業(yè)風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上推進(jìn)開展風(fēng)險為本的反洗錢工作。
在打擊洗錢犯罪方面，人民銀行將積極配合偵查和司法機關(guān)，切實加大打擊洗錢犯罪的力度。目前在打擊洗錢犯罪上還存在著“重上游犯罪、輕洗錢犯罪”的傾向。這里面有法律規(guī)定方面的原因，如《刑法》中有關(guān)洗錢的三個罪名交叉競合、“洗錢罪”（《刑法》第一百九十一條）主觀狀態(tài)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格、自洗錢行為尚未入罪等，也有在執(zhí)行中一些基層辦案機關(guān)缺少洗錢犯罪偵查經(jīng)驗等原因。雖然偵查機關(guān)已廣泛運用反洗錢信息調(diào)查打擊犯罪，效果顯著，但“洗錢罪”本身的定罪數(shù)量偏少。目前，最高人民法院、最高人民檢察院對打擊洗錢犯罪工作高度重視，對相關(guān)工作進(jìn)行了研究部署。下一步，人民銀行將積極配合公檢法機關(guān)，通過推動修改刑法和相關(guān)司法解釋，加大金融情報支持力度等方式加大對洗錢犯罪的打擊力度。
在反洗錢國際合作方面，人民銀行將進(jìn)一步打造專業(yè)化和國際化的人才隊伍，推動我國深入?yún)⑴c反洗錢國際治理。在中國應(yīng)對反洗錢國際評估以及擔(dān)任FATF、APG、EAG等反洗錢國際組織主席等工作中，人民銀行和聯(lián)席會議成員單位鍛煉了反洗錢專業(yè)人才隊伍，熟悉了反洗錢國際規(guī)則，深度參與了反洗錢國際組織的內(nèi)部治理。下一步，人民銀行將會同聯(lián)席會議成員單位通過派員參與國際組織、派員參加對其他國家的反洗錢評估、加強雙邊反洗錢監(jiān)管、情報和執(zhí)法合作等方式繼續(xù)深度參與反洗錢國際治理。
總之，我們要按照新時代對反洗錢工作提出的新要求，在進(jìn)一步夯實反洗錢預(yù)防和打擊犯罪工作基礎(chǔ)的同時，不斷完善反洗錢制度體系建設(shè)，充分釋放反洗錢在國家治理中的潛能，充分發(fā)揮反洗錢在維護國家安全、金融安全和社會穩(wěn)定中的作用，同時積極參與國際治理，不斷提高在國際反洗錢治理體系中的參與度和話語權(quán)，在國際反洗錢領(lǐng)域為構(gòu)建人類命運共同體作出貢獻(xiàn)。
（本文發(fā)表于《中國金融》2020年第11期，作者：中國人民銀行反洗錢局局長劉宏華）
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